Хотя в переселении населения нет ничего нового, глобальные изменения окружающей среды, такие как изменение климата, повышение уровня моря и изменение землепользования, увеличивают вероятность переселения потенциально миллионов людей, особенно в прибрежных регионах. В глобальном масштабе только повышение уровня моря может привести к тому, что к 2050 году 340 миллионов человек окажутся на землях, расположенных ниже уровня затопления (1). Потребность в переселении возрастёт из-за таких рисков, отсутствия финансирования для стратегий защиты и размещения и/или того факта, что морские стены и другие меры в конечном итоге станут неэффективными. Поэтому нынешние подходы к планируемому переселению, такие как выкуп отдельных домохозяйств, вероятно, будут «крайне неадекватными» в будущем (2). Авторы обсуждают, как наука, управление и их взаимодействие должны развиваться, чтобы запланированное переселение стало стратегическим вариантом, улучшающим положение людей, сообществ и окружающей среды. Отправной точкой является признание того, что переселение предполагает физический переход из мест, подверженных угрозам глобальных изменений, а также необходимости трансформации институтов, социальных сетей, культурных ассоциаций, экономических отношений и других аспектов образа жизни сообщества.

Учитывая, что переселение - это событие, меняющее жизнь, такие организации, как Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, утверждают, что его необходимо планировать и осуществлять при значительном участии затронутых сторон и проводить его для улучшения (или, по крайней мере, сохранения) их качества жизни. Чтобы обеспечить способность реагировать на изменяющиеся условия и предпочтения, переселение должно быть частью гибкого и взаимосвязанного набора стратегий адаптации, который также включает выживание (ответные, краткосрочные меры по снижению риска) и постепенные корректировки (меры по повышению сопротивляемости и/или устойчивости) (3). То, как объединить эти различные меры в стратегическое портфолио политики и действий, требует от науки и управления поддержки открытых процессов адаптивного планирования, управляющих компромиссами между интересами, неопределённостями в знаниях и институциональной двусмысленностью, создаваемой пересекающимися юрисдикциями, властями, и экспертизы.

Планируемое переселение - это сложная социальная дилемма, которая включает множество структурных, перцептивных, экономических и межличностных движущих сил, препятствующих коллективным действиям. Это будет включать решение сложных вопросов, например, какие процессы принятия решений используются, кто переезжает (и когда), как выплачивается компенсация, куда осуществляется переезд, какая помощь предоставляется (и кому) в принимающих общинах, как устраняются брошенные отходы и экологическое наследие, а также как отслеживаются и соблюдаются соглашения. Не существует единого наилучшего подхода к движению сообщества - заинтересованные стороны с конфликтующими целями будут видеть это по-другому, даже если они разделяют основные взгляды на мир. Взаимодействие социальных и экологических триггеров и отсутствие предпочтительного пути делают запланированное отступление похожим на другие дилеммы глобальных изменений. Но потенциальный масштаб, экзистенциальный характер необходимых преобразований и сложность проблем управления делают его особенно требовательным.

Управленческое партнерство

Несмотря на масштабность проблемы, сейчас жизненно важно конструктивно привлекать науку и управление к планированию физических переходов и социально-экономических преобразований, которые снижают риски и улучшают положение людей, сообществ и окружающей среды. Здесь предлагается несколько идей по улучшению партнерских отношений в сфере управления при разработке стратегий планируемого переселения.

Устранение порочных стимулов и внедрение инклюзивного управления

Существующие институты и процессы управления будут расширены для решения проблем планирования и осуществления переселения таким образом, чтобы это соответствовало основным гуманитарным принципам и передовой практике. Это связано с тем, что нынешнее сочетание подходов, институтов и взаимоотношений отвечает за преобладающее распределение привилегий и уязвимости в обществе. Хотя изменение климата играет определённую роль, оно усугубляет существующие проблемы, представляющие собой смесь прошлого управления, укоренившегося неравенства и норм. Потенциальные масштабы переселения во всём мире превосходят всё, что испытывало наше современное глобальное общество. Например, мегаполис Джакарта активно рассматривает возможность переселения из-за растущих климатических угроз, оседания водоносного горизонта и плотности очень уязвимого населения с низкими доходами. Эти проблемы не ограничиваются развивающимся миром, о чём свидетельствует растущий ежегодный ущерб и затраты на восстановление в результате экстремальных климатических явлений для населения в Соединённых Штатах.

Улучшение управления потребует устранения структурного неравенства и многих порочных стимулов и поведенческой динамики, продолжающих побуждать людей селиться в районах, подверженных опасностям. Инновации необходимы для решения проблем организационной разобщённости, плохого планирования и информирования о рисках, психологической привязанности к месту работы и зависимости от продолжающейся работы в плане налоговых поступлений. Эти проблемы могут быть усугублены стратегиями выживания с благими намерениями (например, «эффект дамбы», который снижает точное восприятие риска). В Соединённых Штатах, например, федеральные программы, включая субсидирование поддержки пляжей, Национальную программу страхования от наводнений и федерализацию восстановления после стихийных бедствий, способствуют заселению опасных районов. Начинают появляться наборы инструментов по планированию переселения (4), которые определяют решение проблемы в рамках внутренней правовой базы и международных организаций (например, Управления ООН по снижению риска бедствий) и опыта, накопленного в результате существующих национальных усилий (например, усилий Фиджи по переселению 46 деревень)

Принятие и реализация решений, в которых сообщества добровольно переселяются, потребуют инклюзивных совещательных процессов, которые подчёркивают прозрачность, участие, построение доверия, подотчётность и интерактивный подход к взаимодействию с наукой. Политические или законодательные рамки имеют решающее значение для определения долгосрочных целей и обеспечения надёжных обязательств по поддержанию преемственности целей между учреждениями и политическими мандатами (5). Стратегии должны будут учитывать изменяющиеся обстоятельства (новые научные данные, технологические изменения, новые предпочтения) и управление тактикой реализации на основе рекомендаций экспертов, мониторинга и отчётности, а также подотчётности. В большинстве стран для улучшения доступа к рекомендациям экспертов, координации и консультациям требуются новые учреждения и финансирование. Структура управления переселением должна включать периодическое информирование о будущих рисках, взаимодействие с частным сектором и гражданским обществом, а также механизмы надзора для мониторинга и обеспечения выполнения согласованных планов.

Знание, ориентированное на действия

Разнообразные взгляды на постановку проблемы

Определение проблемы и её контекста - центральная проблема, возникающая при запланированном переселении. Постановка проблемы определяет, что является приоритетным (и что считается неважным), каковы цели, а также какие вопросы будут задаваться и на какие будут даны ответы. Выбор часто оспаривается, и, чтобы избежать маргинализации сообществ, он должен включать различные точки зрения, исходить из конкретного местного контекста текущих системных проблем, усиливать деятельность заинтересованных сторон и объединять различные источники знаний (6, 7).
Особенно сложно тщательно проанализировать различные заинтересованность сторон и типы знаний, которые имеют решающее значение для понимания и определения планируемого переселения (например, отслеживание точек зрения перемещающегося, принимающего и остающегося населения). Формулировка проблемы может учитывать потребность в экспертных знаниях, тактическом взаимодействии и устойчивой пропаганде, чтобы ускорить преобразование планов в действия (6, 8). Кроме того, появляющиеся инновации в вычислительной социальной науке и «совместное производство» исследований (в которых сообщества заинтересованных сторон участвуют в различных аспектах научного процесса) открывают возможности для формализации анализа заинтересованности сторон. Анализ может улучшить идентификацию заинтересованных сторон, категоризацию и отображение взаимосвязей (сил).

Учёт разницы в возможностях

Десятилетия исследований в области планирования, государственного управления, науки об устойчивом развитии и исследований в области науки и технологий позволили изучить, как повысить актуальность и эффективность науки для информирования, планирования и политики для широкого круга социальных, экологических проблем и проблем устойчивости. Несколько важных направлений этой работы являются комплексными, обеспечивающими механизм для создания общественных благ, услуг и институтов (7). Соответственно, при разработке процессов совместного действия речь идёт не только о том, как взаимодействие политиков, заинтересованных сторон и учёных влияет на удобство использования науки. Речь идет также о процессе социальных изменений - о том, как эпистемология (философско-методологическая дисциплина, исследующая знание как таковое, его строение, структуру, функционирование и развитие), социальные и культурные нормы, институты и политика, а также властные отношения между сообществами и заинтересованными сторонами взаимодействуют, чтобы определить, кто участвует в процессе, какие типы знаний считаются законными и к каким результатам приводят.

Для таких серьёзных проблем, как запланированный переезд, этот более обширный подход обеспечивает основу для совместного развития знаний и действий. Это требует привлечения различных точек зрения на ценности и знания, когда участники совместного запланированного отступления должны работать вместе, чтобы исследовать нормативные и политические различия, присущие их различным видениям будущего (6).

Критика процессов комплексного подхода заключается в том, что они могут деполитизировать дискурс, используя научные аргументы для пробуждения универсальных идей о том, что «лучше». Их можно структурировать так, как если бы все участники играли равную роль, тогда как на самом деле правительства, крупные неправительственные организации с их экономическими интересами обладают несоразмерной властью и большими возможностями для участия (7). Это не только вопрос процесса, но также возможность повлиять на результаты совместных усилий - например, предпочтение использования узких рамок затрат и выгод, которые заключают, что защитные меры, такие как поддержка пляжа или строительство морских стен, экономически оправданы только для дорогостоящих ресурсов.

Эмпирически обоснованное осознание разнообразных ролей и направления совместных усилий в социальных изменениях предлагает путь для восстановления баланса проблемных отношений, ведущих к неравенству или исключению, или, по крайней мере, избеганию их непредвиденных последствий (7). Скромные шаги, такие как предоставление финансирования, позволяющего недостаточно обслуживаемым общинам участвовать в совместном производстве, или формализация участия консультативных советов коренных народов, также могут помочь уравнять правила игры (9).

Диверсификация источников и типов знаний

Для поддержки запланированного переселения наука должна предоставлять не только технические решения, но и знания о том, как переселить и трансформировать сообщества, включая готовность и возможности различных групп и институтов поддерживать фундаментальные изменения с течением времени (6). Предоставление этих знаний потребует междисциплинарного подхода к исследованиям, который расширяет спектр научных дисциплин и других задействованных источников знаний. Государственные органы и заинтересованные стороны (например, заинтересованные стороны в сфере недвижимости, предприятия, общественные организации) должны быть интегрированы в исследования не только как «пользователи», но и как носители знаний и эксперты по потребностям, предпочтениям, нормам и развивающимся возможностям сообщества для реализации решения. Когда переселение затрагивает общины коренных народов, а не интеграцию традиционных знаний в западную науку, учёные, участвующие в этих процессах, должны способствовать взаимному уважению различных способов познания, участвуя в родовых традициях, таких как региональные информационные бюллетени и дискуссионные круги на родовых собраниях (9, 10).

Информирование о социальных и экономических преобразованиях потребует исследования возможностей и ценностей различных групп населения и институтов. Это требует понимания таких вопросов, как то, что будет мотивировать людей к изменениям, какова способность отдельных лиц и организаций действовать в соответствии со своими предпочтениями и то, как текущие условия и зависимости от пути влияют на жизнеспособность будущих вариантов (6). Необходимо будет «критически мыслить как о результатах, так и о процессах, об институциональной структуре и структуре процессов, [а также] о власти и эффективности» (11).

Выборка из ряда вероятных вариантов будущего для оценки вариантов решения

Наука может быть более эффективной, если она перестанет пытаться предсказать непредсказуемые по своей сути явления. В настоящее время многие лица, принимающие решения, формулируют свои вопросы к учёным как «что произойдёт», а ученые отвечают «прогнозами» (возможностями, основанными на предположениях о будущем радиационном воздействии, которое часто используется в качестве прогнозов). Такое построение, помимо того, что ставит науку в опасное положение для спекуляций, не обязательно так полезно для лиц, принимающих решения, как вопросы «а что, если» о последствиях опционов для многих вероятных вариантов будущего. Наука может быть более полезной, если изменить цель сотрудничества с «прогнозировать, а затем действовать» на исследование гипотетических вопросов о том, какие краткосрочные действия будут совместимы с долгосрочными целями и будут хорошо работать в различных возможных вариантах будущего (12).

В качестве конкретного примера, штат Луизиана сталкивается с повышением уровня моря, оседанием земли, ускорением потери прибрежных земель и увеличением риска штормовых нагонов. Штат инициировал инновационный процесс совместного планирования, в рамках которого в портфель проектов выделяется 50 миллиардов долларов, которые должны быть использованы в течение следующих 50 лет (13). В отличие от традиционных усилий по планированию рисков на основе затрат и выгод, основанных на конкретном ожидаемом будущем («что произойдёт»), генеральный план Луизианы привлёк к широкому участию заинтересованные стороны для определения того, какие инвестиции в проекты приносят немедленную выгоду, обеспечивая гибкость для решения широкого круга проблем, для определения вероятных сценариев будущего, которые могут изменить инвестиционные приоритеты, а также будущие потребности заинтересованных сторон (планирование «что, если»).

Этот подход признаёт, что многие типы неопределённости будут препятствовать суждениям и принятию решений (12). Естественные факторы стресса, которые могут вызвать необходимость в эвакуации, не определены, поскольку они являются возникающими, усугубляющими и каскадными последствиями сложных взаимодействий человека и окружающей среды. Но последствия изменений в будущих ценностях и поведении также неопределённы и, возможно, не менее важны для оценки вариантов решения. Даже в хорошо задокументированных исторических случаях переселения трудно понять, как результаты возникли в результате предпринятых действий, не говоря уже о том, чтобы предвидеть с какой-либо уверенностью, какие желаемые результаты возникнут в результате будущих действий (14).

Одна из важных возможностей - более широко применять методы принятия решений с использованием методов глубокой неопределённости (12). Эти исследовательские подходы основаны на знаниях заинтересованных сторон на местном уровне о ключевых факторах и динамике (человеческих и естественных) и обеспечивают многообещающий механизм информирования о планируемом переселении. Модели и сценарии служат в качестве координационных центров для формирования общего понимания потенциальных последствий различных ценностей и вариантов, предпочитаемых заинтересованными сторонами.

Социальное обучение для наращивания местного потенциала

Переезд - это сложный процесс, который выиграет от расширения диапазона посредников и услуг, доступных для облегчения получения и применения знаний. Заинтересованным сторонам необходимо будет знать не только о том, какие научно надёжные источники информации доступны для противостояния опасностям, с которыми они сталкиваются, но и как эту информацию следует использовать для оценки уязвимости, пересмотра карт наводнений или зонирования, оценки финансовых рисков для изменения ставок страхования и рейтингов облигаций, перепроектировать системы инфраструктуры, обновить планы капитального ремонта и другие планы или установить пороговые значения и системы мониторинга, чтобы запустить следующий этап согласованных мер. Большое внимание уделяется предоставлению климатических сценариев и данных, но для удовлетворения потребностей перемещения необходимо расширить спектр услуг. Необходимые услуги включают в себя не только выявление передовой практики в области проектирования, финансового анализа и других технических анализов, но также поддержку преобразований, наращивание потенциала и установление стандартов для различных типов совещательных и аналитических процессов.

Тематические исследования и пилотные проекты проверяют подходы к решению этих проблем, и следующим полезным шагом будет организация оценки и социального обучения для определения передовой практики и технических рекомендаций. Один из вариантов - включить эту оценку в оценки, такие организаций как Межправительственная группа экспертов по изменению климата и Национальная оценка климата США, чтобы создать фундамент знаний для климатического обслуживания. Это создаст стандарты для услуг, предоставляемых через международные организации, частный сектор, научные круги и государственные агентства (чтобы обеспечить доступность услуг для малообеспеченных сообществ с низким доходом) (15). Другой - это вики-сайт с открытым исходным кодом для климатических решений, который позволит более широкому кругу носителей знаний взаимодействовать и на постоянной основе давать рекомендации по передовой практике, уделяя особое внимание источникам достоверной информации.

Ещё одна возможность - расширить использование посредников - отдельных лиц и организаций, способствующих взаимодействию между заинтересованными сторонами и экспертами (8). Многие промежуточные навыки необходимы на различных этапах совещательного планирования, финансирования, тактической реализации и последующего мониторинга действий по переселению. Учитывая потенциал оспариваемых потребностей и ценностей, важно, чтобы посредники знали о том, как они могут непреднамеренно повлиять на властные отношения или результаты - например, используя типы знаний, аналитические показатели или визуализации, которые отдают предпочтение точкам зрения той или иной группы. «Критический прагматический подход» подчёркивает важность этой осведомленности, а также разработки и критической оценки совещательных процессов, в которых конфликты между сторонами не сводятся к простым дебатам на основе консенсуса (11). Для увеличения числа и повышения эффективности посредников необходимы различные меры, включая профессиональную сертификацию; более широкое признание, в том числе в процессах продвижения по службе и владения недвижимостью; и увеличенное финансирование.

Использование новейших инноваций в области общественной науки и анализа данных

Инновации в области науки о сообществе, зондирования и анализа данных открывают большие перспективы для получения информации о планируемом переселении, если будут решены вопросы конфиденциальности, справедливости и другие проблемы, такие как неадекватное применение общих алгоритмических или сенсорных инструментов (15). Сочетание этих инноваций с мониторингом инвестиций в социально-экономические данные даёт возможность лучше фиксировать взаимозависимую эволюцию человеческих и природных систем, определяющих жизненный опыт и перспективы населения, сталкивающегося с переселением. Например, для области могут быть доступны модели с высоким разрешением масштабов наводнения, но отсутствуют данные о том, как неравенство в агентских полномочиях и правосудии взаимодействует с подверженностью опасностям, чтобы сформировать перспективы использования запланированного переселения для улучшения жизни людей.

Эти инновации повысят полезность стандартных режимов междисциплинарных научных исследований, которые сочетают в себе прогнозы опасностей, инженерный, финансовый и другие анализы для информирования технических решений, способствующих физическим переходам. Дополнительные методологические достижения, которые ещё не были полностью использованы, включают улучшенное прогнозирование опасностей в различных пространственных масштабах; исследования по утрате прибрежной среды обитания и решениям, основанным на природе; новые источники данных, оценки на основе показателей и демографическое моделирование для выявления уязвимых групп населения; и практические стандарты использования аналитики рисков глобальных изменений в инженерных и других профессиях. Эти технические знания могут обеспечить понимание последовательности мер по снижению рисков переходного периода и защитным мерам.

Осознание справедливого переезда

Революционное изменение роли науки с целью сосредоточения внимания на условиях, которые повлияют на способность общества определять справедливые пути переселения, создавать возможности и реализовывать стратегии в условиях неопределённости, потребует «плюралистического и комплексного подхода к знаниям, ориентированным на действия» (6). Такой подход повысит уверенность в способности сообществ успешно справиться с запланированным переселением в массовых масштабах, в которых это может потребоваться. Он должен выработать наиболее этичный и ответственный подход, который поможет пострадавшим.

Литература

1. S. A. Kulp, B. H. Strauss, Nat. Commun. 10, 4844 (2019).
2. J. Carey, Proc. Natl. Acad. Sci. U.S.A. 117, 13182 (2020).
3. N. Chhetri, M. Stuhlmacher, A. Ishtiaque, Environ. Res. Commun. 1, 015001 (2019).
4. E. Ferris, Int. Organ. Migr. (2017).
5. World Bank, “World Bank Reference Guide to Climate Change Framework Legislation” (Washington, DC 2020); https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/34972.
6. G. Caniglia et al., Nat. Sustain. 4, 93 (2021).
7. C. Wyborn et al., Annu. Rev. Environ. Resour. 44, 319 (2019).
8. P. Kivimaa, W. Boon, S. Hyysalo, L. Klerkx, Res. Policy 48, 1062 (2019).
9. P. Cochran et al., in Climate Change and Indigenous Peoples in the United States: Impacts, Experiences and Actions, J. K. Maldonado, B. Colombi, R. Pandya, Eds. (Springer, 2014; https://doi.org/10.1007/978-3-319-05266-3_5), pp. 49–59.
10. N. Latulippe, N. Klenk, Curr. Opin. Environ. Sustain. 42, 7 (2020).
11. J. Forester, Plann. Theory 12, 5 (2013).
12. V. A. W. J. Marchau, W. E. Walker, P. J. T. M. Bloemen, S. W. Popper, Decision Making under Deep Uncertainty: From Theory to Practice (Springer Nature, 2019); https://library.oapen.org/handle/20.500.12657/22900.
13. J. R. Fischbach, D. R. Johnson, D. G. Groves, Environ. Res. Commun. 1, 111001 (2019).
14. K. de Koning, T. Filatova, Environ. Res. Lett. 15, 034008 (2020).
15. R. H. Moss et al., Weather Clim. Soc. 11, 465 (2019).

Ссылка: https://science.sciencemag.org/content/372/6548/1276